Dienstenrichtlijn ook van toepassing op bestemmingsplannen

Door Dorsa Mohammadi

Het Hof van Justitie in Luxemburg heeft op 30 januari 2018 prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (gesteld op 13 januari 2016) beantwoord. Eén van de vragen die moest worden beantwoord, is of – kort gezegd – de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op ruimtelijke-ordeningsvoorschriften (regels uit bestemmingsplannen).

De uitspraak: de conclusie
Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat:

-  de activiteit bestaande in detailhandel in goederen een dienst is als bedoeld in de Dienstenrichtlijn;

-  de bepalingen van de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters ook van toepassing zijn in situaties waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen; en

-  de bepalingen van de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op bestemmingsplannen (met als gevolg dat regels uit bestemmingsplannen eisen of vergunningstelsels kunnen inhouden als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en dat deze getoetst moeten worden aan de Dienstenrichtlijn).

Lees hieronder een samenvatting van het oordeel van het Hof van Justitie.

Aanleiding
De aanleiding voor de door de Afdeling gestelde vragen was het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’, dat ziet op het Woonplein aan de rand van Appingedam. De winkelpanden op deze locatie zijn aangewezen voor omvangrijke of volumineuze detailhandel (bijvoorbeeld verkoop van meubelen, keukens en tuincentra). Deze planregel is opgenomen wegens behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. De eigenaar van een van deze panden wil deze echter verhuren aan de Bristol, die een discountketen voor schoenen en kleding exploiteert. De eigenaar stelt dat de gemeenteraad in strijd handelt met de Dienstenrichtlijn door slechts volumineuze detailhandel toe te staan.

De uitspraak: beantwoording van de prejudiciële vragen
Allereerst stelt het Hof van Justitie vast dat de activiteit bestaande in detailhandel in goederen als schoenen en kleding een dienst is waarop de bepalingen van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn. Het betreft immers een economische activiteit, anders dan in loondienst, tegen vergoeding, die niet valt onder de uitsluitingen genoemd onder artikel 2 van de Dienstenrichtlijn.

Ten tweede oordeelt het Hof van Justitie dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Voor de volledige verwezenlijking van de interne dienstenmarkt moeten belemmeringen worden weggenomen die de dienstverrichters ondervinden om zich te vestigen in de lidstaten, of dat nu is in hun eigen of in een andere lidstaat, en die afbreuk kunnen doen aan hun capaciteit om diensten ten behoeve van ontvangers in de gehele Unie te verrichten.

Ten slotte beantwoordt het Hof van Justitie de vraag of de Dienstenrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staat dat voorschriften van een gemeentelijk bestemmingsplan de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden. Met andere woorden: is de Dienstenrichtlijn ook specifiek van toepassing op bestemmingsplannen en mag de vestiging van dienstverrichters op zodanige wijze worden beperkt of verboden in de regels van een bestemmingsplan?

Ter beantwoording van deze vraag stelt het Hof van Justitie vast dat het desbetreffende voorschrift uit het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ tot gevolg heeft dat alle niet-volumineuze detailhandel op het Woonplein aan de rand van Appingedam verboden is. Dit is ook het doel van de regel. De regel is daarmee enkel gericht tot de personen die die activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen en is dus niet aan te merken als een algemeen, jegens een ieder geldende regel die dienstverrichters in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen (deze laatste categorie regels valt namelijk wel buiten het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn). De regel in kwestie is een eis waarmee de uitoefening van de dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van een territoriale beperking (artikel 15, tweede lid, onder a van de Dienstenrichtlijn). Hoewel het Hof van Justitie dit niet expliciet aangeeft, volgt uit dit oordeel dat ook regels uit bestemmingsplannen onder de Dienstenrichtlijn kunnen vallen.

Een dergelijke eis als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is slechts toegestaan voor zover het niet direct of indirect discriminerend is, noodzakelijk is en evenredig is. Het Hof van Justitie geeft aan dat het aan de verwijzende rechter is om te beoordelen of de planregel voldoet aan deze drie vereisten, maar merkt daarbij wel op dat bescherming van het stedelijk milieu (waaronder het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening) een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die de planregel vanuit het perspectief van noodzakelijkheid rechtvaardigt.

Resumerend kunnen ook regels uit bestemmingsplannen onder de Dienstenrichtlijn vallen. De planregel dat slechts volumineuze detailhandel is toegestaan, vormt een eis als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De eis kan gerechtvaardigd zijn, mits wordt voldaan aan alle voorwaarden uit artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn (non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid). Volgens het Hof van Justitie kan de bescherming van het stedelijk milieu een reden vormen om de eis noodzakelijk te achten. Het is nu aan de Afdeling om te beoordelen of de planregel in dit concrete geval noodzakelijk, niet-discriminerend en evenredig is. Indien dat het geval is, dan is de planregel niet in strijd met de Dienstenrichtlijn en hoeft de Afdeling deze niet buiten toepassing te laten. Vestiging van de Bristol is dan nog steeds niet toegestaan op deze locatie.