Leven na de PAS-uitspraken - deel 1

Door: Irma van den Berg  en Hanneke Ellerman - 31 juli 2019

De uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van 29 mei 2019[1] hebben voor grote beroering gezorgd. Kern van die uitspraken is dat het PAS niet meer kan worden gebruikt als basis voor toestemming voor projecten die zorgen voor stikstofuitstoot – en dat zijn er vele. De grote vraag is hoe het verder moet met deze projecten. Een recente uitspraak (24 juli 2019) geeft een eerste (logische) indicatie.

Wat is het probleem?

Met verwijzing naar het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling kon in de afgelopen jaren op relatief eenvoudige wijze een vergunning worden verleend voor een project dat vanwege stikstofuitstoot mogelijk schadelijk zou zijn voor de beschermde Natura 2000-gebieden. Een individuele passende beoordeling was niet nodig.

Met de PAS-uitspraken van 29 mei 2019 is aan deze werkwijze een einde gekomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) komt tot de conclusie dat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die het Europese Hof van Justitie daaraan stelt.

Reden hiervoor is dat het PAS als uitgangspunt heeft dat voor een project toestemming kan worden gegeven vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor natuurgebieden. Ook zijn in de passende beoordeling maatregelen gebruikt om voor projecten ‘ruimte te scheppen’ die daarvoor niet zijn bedoeld. De passende beoordeling is daarom in strijd met artikel 6 Habitatrichtlijn. Een vergunning voor een project dat stikstof uitstoot, kan niet langer worden verleend met verwijzing naar de PAS of de passende beoordeling die daaraan ten grondslag ligt.

Daarnaast heeft de Afdeling geoordeeld dat de drempel- en grenswaarde en de afstand, die in het PAS zijn vastgelegd en die de basis vormen voor een uitzondering op de vergunningplicht voor projecten die stikstof uitstoten maar beneden de drempel- en grenswaarde blijven, of op grotere afstand worden gerealiseerd dan de vastgestelde afstand, niet mochten worden vastgesteld. Dat betekent dat projecten die op basis hiervan zonder vergunning zijn gerealiseerd, alsnog vergunningplichtig zijn.[2]

Bestemmingsplannen die een ontwikkeling mogelijk maken waarmee stikstof wordt uitgestoten op Natura 2000-gebieden, die nog in procedure zijn en waarin (ontvankelijk) beroepsgronden zijn ingediend over deze kwestie, lopen het risico te worden vernietigd wanneer geen individuele passende beoordeling is gemaakt, maar wordt verwezen naar de PAS en de passende beoordeling die daaraan ten grondslag ligt.[3]

Vergunningen die met verwijzing naar de PAS zijn verleend en onherroepelijk zijn geworden, blijven volgens de Afdeling in stand.[4] In de literatuur is er inmiddels op gewezen dat een dergelijke vergunning via civiele weg mogelijk wel kan worden aangetast. Volgens de auteur zou de overheid zelf moeten ingrijpen en bijvoorbeeld milieuvergunningen voor activiteiten die in strijd zijn met de Habitatrichtlijn moeten wijzigen of intrekken. [5]

Als gevolg van de PAS-uitspraken lopen projecten forse vertraging op of staan op losse schroeven. De Afdeling heeft de afgelopen weken al een groot aantal toestemmingen vernietigd in zaken die waren aangehouden in afwachting van de PAS-uitspraken. In die zaken moet (opnieuw) worden onderzocht of, los van de PAS, toestemming kan worden verleend. Tot nu toe gaat het vooral om zaken over (uitbreiding van) veehouderijen en de activiteiten ‘beweiden en bemesten’.[6] De komende tijd volgen uitspraken over bestemmingsplannen, tracébesluiten en omgevingsvergunningen voor bijvoorbeeld snelwegen of bedrijventerreinen.[7]

Wat zijn de oplossingen?

Het vinden van oplossingen is nog niet zo eenvoudig. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een Adviescollege Stikstof ingesteld dat aanbevelingen moet doen voor de korte en de langere termijn.[8]

Duidelijk is natuurlijk wel dat voor alle in voorbereiding zijnde en lopende projecten die zorgen voor uitstoot van stikstof op overbelaste Natura 2000-gebieden (alsnog) moet worden bezien of deze vergunningplichtig zijn en, zo ja, of los van de PAS een vergunning kan worden verleend of een bestemmingsplan kan worden vastgesteld.  In de uitspraak die wij in de inleiding hebben genoemd, is dat goed gelukt.

Uitspraak Veldhoven

Deze uitspraak betreft de verbreding van de Kempenbaan-West in Veldhoven[9]. Deze zaak werd in afwachting van de PAS-uitspraken door de Afdeling aangehouden. De extra tijd die daardoor ontstond heeft de gemeente Veldhoven nuttig gebruikt door alsnog te laten onderzoeken wat de gevolgen van het project zijn voor de natuur, los van de PAS. Daarbij werd de – al sinds lang bestaande - ADC-toets uitgevoerd: zijn er alternatieven voor het project (A), zijn er dwingende redenen van groot openbaar belang voor het project (D), en vindt er compensatie plaats voor de schade aan de natuur (C)? De conclusie van de gemeente was dat het project die toets doorstond, welke conclusie door de Afdeling werd gedeeld. Het bestemmingsplan waarmee het project mogelijk wordt gemaakt, is in stand gebleven.

De ADC-toets kan uitkomst bieden voor met name grote, stikstofuitstotende projecten waarmee ook een groot openbaar belang (‘dwingende reden’) is gemoeid; zoals in dit geval een wegverbreding die zorgt voor 1) een verbetering van de bereikbaarheid van een belangrijk bedrijventerrein, 2) een nieuwe regionale verbindingsweg en 3) het oplossen van leefbaarheids- en verkeersveiligheidsproblemen in Veldhoven, Valkenswaard, Waalre en Aalst. Wij vermoeden dat bijvoorbeeld grote woningbouwprojecten de ADC-toets onder omstandigheden ook zullen kunnen doorstaan, mits uiteraard ook aan de andere voorwaarden (geen alternatieven en compensatie) is voldaan.

Voor veel kleinere projecten zal de ADC-toets echter geen soelaas kunnen bieden. In een apart artikel (deel 2) word ingegaan op de vraag of ook voor deze projecten een oplossing is te bedenken.

Conclusie

De PAS-uitspraken hebben veel teweeg gebracht en hebben ertoe geleid dat de PAS niet meer kan worden gebruikt om als basis te dienen voor het verlenen van vergunningen of het vaststellen van bestemmingsplannen. Initiatiefnemers zullen op zoek moeten naar oplossingen waarbij de PAS niet nodig is.

De uitspraak over de verbreding van de Kempenbaan-West in Veldhoven is een eerste voorbeeld van wat wel mogelijk is.

Nederland kent momenteel ruim 160 Natura 2000-gebieden. Benieuwd of u actief bent in de buurt van een Natura 2000-gebied? Klik hier voor een overzicht en een interactieve kaart op de website van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

LEES VERDER IN DEEL 2 VAN DEZE SERIE.



[1] https://www.raadvanstate.nl/@115651/pas-mag/, met daarin een link naar de PAS-uitspraken: ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS-uitspraak 1) en ECLI:NL:RVS:2019:1604 (PAS-uitspraak 2).

[2] PAS-uitspraak 1, r.o. 1.1 – 1.9.

[3] PAS-uitspraak 1, r.o. 35 – 37.

[4] PAS-uitspraak 1, r.o. 32.7.

[5] Kees de Groot, Raad van State schept in PAS-uitspraak vals beeld, NJB 2019, 1660.

[6] Zie hiervoor PAS-uitspraak 2.

[7] https://www.raadvanstate.nl/programma-aanpak#canvas

[8] https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanpak-stikstof/nieuws/2019/07/12/remkes-voorzitter-adviescollege-stikstofproblematiek

[9]ABRS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560