Minder kruimelgevallen dan gedacht

De ‘kruimelgevallenregeling’ voor afwijking van het bestemmingsplan van artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) leek lange tijd zeer ruim te worden opgevat. Met een recente uitspraak is echter duidelijk geworden dat bepaalde projecten, die mogelijk negatieve gevolgen hebben voor het milieu, ervan zijn uitgesloten.

Door: Irma van den Berg (Actualiteiten Vastgoed en Overheid - juni 2017)

Op 3 mei jl deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2017:1192) over een omgevingsvergunning voor een tijdelijke losvoorziening ten behoeve van het bouwrijp maken van de Bloemendalerpolder. Het betrof een vergunning verleend op basis van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4 lid 11 Bijlage II bij het Bor. De activiteit waarvoor een vergunning was verleend, is een activiteit die is opgenomen in Bijlage D 2.1, kolom 1, van het Besluit milieueffectrapportage (de aanleg van een faciliteit voor de overlading tussen vervoerswijzen). Zo’n activiteit is m.e.r-beoordelingsplichtig indien de in kolom 2 genoemde drempelwaarde (de activiteit heeft betrekking op een oppervlakte van 25 hectare of meer) wordt overschreden.

De uitspraak is om twee redenen van belang:

1) nu de activiteit is opgenomen in Bijlage D 2.1 van het Besluit milieueffectrapportage is artikel 4 lid 11 Bijlage II bij het Bor niet van toepassing en kan deze niet als kruimelgeval worden vergund, ook niet als evident is dat de activiteit niet in de buurt komt van de drempelwaarde (zoals in dit geval);

2) de regeling in artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor, waarin is bepaald dat artikel 4, onderdelen 9 (het gewijzigd gebruiken van bouwwerken) en 11 (tijdelijke gebruikswijziging van gronden of bouwwerken), Bijlage II bij het Bor niet van toepassing is op activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, is een regel die is gesteld in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Dat betekent dat die regel niet alleen strekt tot bescherming van milieubelangen, maar ook tot behoud en herstel van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk- en ondernemersklimaat. Als een ondernemer aannemelijk kan maken dat de vergunde activiteit een (negatief) ruimtelijk effect kan hebben op zijn onderneming, staat het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging van de vergunning in de weg.

Voordat toepassing wordt gegeven aan de onderdelen 9 en 11 van de kruimelgevallenregeling in artikel 4 Bijlage II bij het Bor moet dus gecheckt worden of de betreffende activiteit is vermeld in Bijlage C of D bij het Besluit m.e.r. 

Geen kruimelgeval als de activiteit op de Bijlage bij Besluit m.e.r. staat

Dat onderdelen 9 en 11 van de kruimelgevallenregeling niet van toepassing zijn indien een activiteit opgenomen is in Bijlage C of D Besluit m.e.r., staat met zoveel woorden in artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor. De achtergrond van die regel is dat als een activiteit mogelijk nadelige effecten kan hebben voor het milieu, het niet gewenst is dat er voor die activiteit een reguliere vergunning wordt verleend, met onder meer het risico dat die vergunning van rechtswege wordt verleend.

Ondanks de duidelijke bewoordingen van artikel 5 lid 6 was er discussie over de vraag of dat artikel ook geldt als evident is dat er geen grote nadelige effecten voor het milieu te verwachten zijn omdat de drempelwaarden uit de 2e kolom van Bijlage C of D (bij lange na) niet gehaald worden. Er waren schrijvers en rechtbanken die meenden dat in dat geval de uitzonderingsregel van artikel 5 lid 6 Bijlage II bij het Bor niet van toepassing is en de kruimelgevallenregeling dus gewoon gebruikt kan worden. Er waren er echter ook die meenden dat het, gelet op de strikte formulering, niet relevant is of de drempelwaarden worden overschreden. Zij beriepen zich daarbij op de nota van toelichting waarin dat met zoveel woorden staat.

Eerder had de voorzitter van de Afdeling al een uitspraak gedaan die wees in de richting dat de letterlijke tekst van artikel 5 lid 6 moet worden gevolgd en de drempelwaarden er dus niet toe doen. Nu heeft de Afdeling dat bevestigd. Veel discussie is daarover ook niet meer mogelijk want in deze zaak ging het om een loswal van 25 m2, terwijl de drempelwaarden betrekking hebben op een activiteit van 25 hectare of meer. Het staat dus buiten discussie dat de vergunde activiteit ver onder de drempelwaarde ligt. Maar dat is dus volgens de Afdeling niet relevan.

Artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor strekt ook ter bescherming van ondernemersbelangen.

De rechtbank oordeelde in deze zaak dat artikel 5 lid 6 Bijlage II bij het Bor alleen op de bescherming ziet van het (algemene) milieubelang. Dat betekent dat genoemd artikel niet strekt ter bescherming van de belangen van ondernemers die stellen dat hun bedrijfsvoering door de vergunde activiteit wordt geschaad. Het relativiteitsbeginsel stond er daarom volgens de rechtbank aan in de weg om de vergunning op die grond te vernietigen. De Afdeling ziet dat anders. Volgens de Afdeling is de regel van artikel 5 lid 6 gesteld in het kader van een goede ruimtelijke ordening. In de afweging of daarvan sprake is, komen niet alleen de milieubelangen aan de orde maar ook de belangen van een uit ruimtelijk oogpunt goed woon-, werk-, en ondernemersklimaat. Een ondernemer kan dus gronden aanvoeren die daarop zien, welke gronden niet op grond van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb buiten de rechterlijke beoordeling mogen worden gehouden.