Intrekking van een aanbesteding: de opgegeven reden moet feitelijk kloppen
Intrekking van een aanbesteding: de opgegeven reden moet feitelijk kloppen Een aanbestedende dienst die een aanbesteding wil intrekken, hoeft daarvoor geen gewichtige redenen te hebben. Maar de reden die hij opgeeft, moet wél kloppen. Dat ondervond SRO Servicecentrum B.V. (‘SRO’), die de nationale aanbesteding voor de renovatie en verduurzaming van haar hoofdkantoor in Amersfoort introk wegens ‘onvoldoende financiële middelen’. De Voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland oordeelt dat de feitelijke grondslag voor die reden ontbreekt, acht de intrekking onrechtmatig en gebiedt SRO de procedure voort te zetten.1 De uitspraak past in een lijn waarin de rechter de motivering van intrekkingsbeslissingen steeds grondiger lijkt te toetsen.
D E Z A A K
SRO organiseerde een nationale niet-openbare aanbesteding voor de opdracht ‘Renovatie en verduurzaming Hoofdkantoor SRO’. Vijf gegadigden werden toegelaten tot de gunningsfase en dienden een inschrijving in. Op 12 maart 2026 – nog vóór een voorlopige gunningsbeslissing – trok SRO de procedure in. Als reden gaf zij op dat de ontvangen inschrijvingen de opdrachtwaarde dermate overschreden dat er onvoldoende financiële middelen beschikbaar waren. Een van de inschrijvers maakte bezwaar tegen de intrekking. SRO nodigde de inschrijvers vervolgens uit voor een toelichtingsgesprek; de andere inschrijvers zagen daarvan af. De klagende inschrijver vorderde in kort geding onder meer een verbod om uitvoering te geven aan de intrekkingsbeslissing en een gebod om de aanbesteding voort te zetten in de stand waarin deze zich bevond.
T O E T S I N G S K A D E R
Het toetsingskader voor de intrekking van een aanbesteding is gebaseerd op Europese rechtspraak. In 2002 besliste het Hof van Justitie in HI/Stadt Wien dat een intrekkingsbesluit niet is voorbehouden aan uitzonderlijke gevallen, dat daarvoor geen gewichtige redenen zijn vereist, maar dat het besluit wel volledig door de rechter moet kunnen worden getoetst.2 In Croce Amica heeft het Hof dit kader verder uitgewerkt: een aanbestedende dienst die een aanbesteding intrekt, moet de redenen voor zijn besluit aan de gegadigden en inschrijvers meedelen, maar is niet verplicht de aanbestedingsprocedure te voltooien en de opdracht te gunnen.3 Die motiveringsplicht4 waarborgt volgens het Hof een minimaal transparantieniveau en daarmee de naleving van het beginsel van gelijke behandeling. De Voorzieningenrechter vat dit kader zo samen dat intrekken is toegestaan, mits de beginselen van transparantie en gelijke behandeling in acht worden genomen, en dat intrekken om een inschrijver te bevoordelen of te benadelen niet is toegestaan; dat zou willekeur en favoritisme in de hand werken.5 Interessant aan deze uitspraak is dat het om een nationale aanbesteding ging. De Voorzieningenrechter past het Croce Amica-kader niettemin analoog toe, omdat dit kader een invulling vormt van het gelijkheids- en transparantiebeginsel, dat via art. 1.12 Aanbestedingswet 2012 ook nationale procedures beheerst. In dat kader ligt volgens de Voorzieningenrechter besloten “dat de opge‐ geven reden voor intrekking juist is ofwel dat er een feitelijke grondslag moet zijn voor die opgegeven reden. Is dat niet het geval dan ontstaat de indruk van willekeur en favoritisme.” Het is aan de aanbestedende dienst om te onderbouwen dat zij daadwerkelijk over onvoldoende middelen beschikte om de opdracht te kunnen gunnen.
O O R D E E L
Die onderbouwing kon SRO niet leveren. Daarbij is niet van belang hoeveel geld SRO aan de opdracht ‘wil’ uitgeven: dat heeft zij immers niet als reden opgegeven. Het enkele feit dat de inschrijfprijzen de geraamde opdrachtwaarde overstijgen, zegt bovendien niets over de daadwerkelijke beschikbaarheid van financiële middelen. De opdrachtwaarde bepaalt of Europees moet worden aanbesteed en geeft gegadigden een indicatie van de omvang van de opdracht, maar SRO kon niet uitleggen waarom die waarde in dit geval informatie zou geven over haar budget. De conclusie is dan ook dat de intrekking onrechtmatig is, omdat de feitelijke grondslag voor de opgegeven reden ontbreekt. SRO mag geen uitvoering geven aan de intrekkingsbeslissing en moet de aanbesteding voortzetten in de stand waarin deze zich bevindt. Een verbod op een eventuele tweede intrekking en op heraanbesteding wijst de Voorzieningenrechter af: daarvoor bestaan op dit moment onvoldoende concrete aanwijzingen, respectievelijk is die vordering prema‐ tuur.
E E R D E R E R E C H T S P R A A K
Ook in andere uitspraken toetsen Nederlandse rechters intrekkingsbeslissingen aan het Croce Amica-kader, waarbij de opgegeven re‐ den transparant en controleerbaar moet zijn. Zo hield de intrekking van een aanbesteding voor vlootonderhoud stand toen na uitsluiting geen geldige inschrijvingen resteerden.6 Een enkel beroep op ‘herbezinning op de uitvraag’ achtte de Voorzieningenrechter daarentegen onvoldoende transparant, al bleef de intrekking daar in stand omdat de perceelindeling voorshands in strijd werd geacht met het splitsingsgebod van art. 1.5 Aanbestedingswet 2012.7 En bij een objectief vastgesteld gebrek aan mededinging mocht TenneT intrekken en de opdracht zelfs ongewijzigd opnieuw in de markt zetten. Een uitzondering op de hoofdregel dat heraanbesteding van dezelfde opdracht alleen is toegestaan als deze wezenlijk wordt gewijzigd.8 De directe voorloper van deze uitspraak is het vonnis van dezelfde rechtbank van 14 februari 2025, waarnaar de Voorzieningenrechter ook verwijst.9 Daarin trokken de gemeenten Oudewater en Woerden een aanbesteding voor elementenonderhoud twee keer in, onder meer wegens gestelde budgetoverschrijding. De Voorzieningenrechter oordeelde dat alle opgegeven redenen feitelijke grondslag misten en dat daarmee “sterk de indruk [wordt] gewekt dat Gemeenten de aanbestedingsprocedure alleen maar wil[len] intrekken, omdat zij de opdracht om onzuivere redenen niet aan KVDM wil[len] gunnen”. Het dictum ging daar nog een stap verder dan in de SRO-zaak: naast een verbod op uitvoering van de intrekking en op heraanbesteding werd de gemeenten geboden binnen zeven dagen een voorlopige gunningsbeslissing te nemen. Beide vonnissen maken duidelijk dat de feitelijke grondslageis geen dode letter is, maar het scharnier waarop de rechterlijke toetsing van intrekkingsbeslissingen draait. Het spiegelbeeld bestaat overigens ook: bij een gebrekkige, voor meerdere uitleg vatbare uitvraag kan de rechter de aanbesteder juist vérplichten de aanbesteding in te trek‐ ken.10
I N D E P R A K T I J K
Voor aanbestedende diensten is de les dat de vrijheid om in te trekken groot is, maar niet onbegrensd. De rechter houdt de aanbesteder aan de opgegeven reden: die kan achteraf niet worden bijgekleurd met argumenten die niet in de intrekkingsbeslissing staan. Wie intrekt wegens budgetgebrek, moet dat met stukken kunnen staven. Een overschrijding van de geraamde opdrachtwaarde is daarvoor op zichzelf onvoldoende. En wie na intrekking dezelfde opdracht opnieuw wil aanbesteden, moet (in beginsel) rekening houden met een verplichting om de opdracht wezenlijk te wijzigen.11 Voor inschrijvers laat de uitspraak zien dat een intrekking geen voldongen feit is: het loont om de feitelijke onderbouwing op te vragen en zo nodig in kort geding voortzetting van de procedure af te dwingen. De rechtspraak biedt daarvoor inmiddels concrete aanknopingspunten, tot en met een gebod om een gunningsbeslissing te nemen.
1 Vzr. Rb. Midden-Nederland 9 juni 2026, ECLI:NL:RBMNE:2026:4241.
2 HvJ EG 18 juni 2002, C-92/00, ECLI:EU:C:2002:379 (HI/Stadt Wien).
3 HvJ EU 11 december 2014, C-440/13, ECLI:EU:C:2014:2435 (Croce Amica One Italia).
4 Destijds art. 41 lid 1 Richtlijn 2004/18/EG; thans art. 55 lid 1 Richtlijn 2014/24/EU.
5 Vzr. Rb. Midden-Nederland 9 juni 2026, ECLI:NL:RBMNE:2026:4241, r.o. 4.3-4.4.
6 Hof Den Haag 13 september 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:2595 (vlootonderhoud Rijks‐ waterstaat).
7 Vzr. Rb. Den Haag 15 november 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:13382 (tolkdiensten IND).
8 Vzr. Rb. Gelderland 21 februari 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:1324 (TenneT).
9 Vzr. Rb. Midden-Nederland 14 februari 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:390 (KVDM/ gemeenten Oudewater en Woerden).
10 Hof Arnhem-Leeuwarden 22 februari 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:1307 (Floriade).
11 Vgl. Hof Leeuwarden 12 mei 2009, ECLI:NL:GHLEE:2009:BI5096, onder verwijzing naar HvJ EG 19 juni 2008, C-454/06 (Pressetext).
