Nieuwsblog Omgevingsrecht

Gemeenteraden: controleer uw aanwijzingsbesluit verzwaard adviesrecht

Wanneer moet bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) een verzwaard (en daarmee bindend) adviesrecht aan de gemeenteraad worden gevraagd? Dat verschilt per gemeente en hangt af van het aanwijzingsbesluit dat kan worden genomen om een lijst van gevallen op te stellen.

De gemeenteraad mag sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet (op grond van artikel 16.15a, onder b, van de Omgevingswet) zelf bepalen in welke gevallen hij bij een BOPA om bindend advies wil worden gevraagd. Dat leidt tot belangrijke keuzes. Wil een raad bijvoorbeeld adviseren over een woningbouwproject vanaf drie woningen, of pas vanaf 100 woningen? En moet de raad ook betrokken worden bij kleinere afwijkingen, of alleen bij projecten met een duidelijke ruimtelijke of maatschappelijke impact?

Die keuze maakt in de praktijk veel uit. Als een BOPA valt onder een door de raad aangewezen categorie, moet het college de raad om advies vragen. Geeft de raad vervolgens geen positief bindend advies, dan kan het college de vergunning in beginsel niet verlenen. Het is daarom belangrijk dat gemeenteraden zorgvuldig en concreet formuleren welke gevallen zij aan zich willen voorbehouden.

Dat blijkt ook uit een recente uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 mei 2026 (ECLI:NL:RBZWB:2026:4621). De gemeenteraad van Breda had in zijn aanwijzingsbesluit bepaald dat advies van de raad verplicht was bij:

“Het realiseren van een project dat niet is opgenomen, dan wel niet in overeenstemming is of niet rechtstreeks past binnen de kaders van een omgevingsvisie, gebiedsvisie of ander concreet raadsbeleid.”

Die formulering lijkt op het eerste gezicht misschien logisch als een soort ‘vangnet’, maar is in feite ontzettend ruim. Dit zou namelijk betekenen dat vrijwel voor iedere BOPA een bindend advies nodig is, omdat een project niet rechtstreeks past binnen het omgevingsplan en/of binnen andere bestaande kaders. De rechtbank overweegt daarom dat door deze formulering feitelijk iedere buitenplanse afwijking onder het adviesrecht van de raad valt, waaronder de aan de orde zijnde  (beperkte) buitenplanse afwijking. Het bouwplan zag op het zelfstandig maken van een tandartspraktijk bij een woning, met daarbij een nieuwe uitrit en vijf parkeerplaatsen. Omdat het college in deze zaak geen advies aan de raad had gevraagd, was het college naar het oordeel van de rechtbank onbevoegd om de vergunning te verlenen. De rechtbank overweegt daarom ook dat dit vermoedelijk niet de bedoeling van de raad zijn geweest.

Een gemeenteraad is er niet op ingericht - en dat is ook niet de bedoeling van de wetgever geweest die spreekt over ‘bepaalde gevallen’ (zie amendement: Kamerstukken II, 34 986, nr. 53) - om over iedere afwijking van het omgevingsplan afzonderlijk te adviseren. De raad vergadert vaak één keer per maand, waardoor het nagenoeg onwerkbaar is om iedere BOPA aan hem voor te leggen met inachtneming van de wettelijke beslistermijnen op een aanvraag omgevingsvergunning. Daarbij geldt dat niet alle projecten dezelfde ruimtelijke of maatschappelijke impact hebben. Een kleinschalige wijziging, een beperkte functiewijziging of een technisch-planologische afwijking vraagt iets anders dan een woningbouwproject van bijvoorbeeld 100 woningen . Als de lijst te breed wordt geformuleerd, ontstaat het risico dat ook relatief kleine of weinig ingrijpende projecten aan de raad moeten worden voorgelegd. Dat kan leiden tot vertraging, extra bestuurlijke drukte en onnodige  onzekerheid voor initiatiefnemers.

Conclusie

De uitspraak laat zien dat de tekst van het aanwijzingsbesluit belangrijk is. Ook als de raad waarschijnlijk niet heeft bedoeld om over alle BOPA’s te adviseren, kan een te ruime formulering wel dat gevolg hebben. De letterlijke tekst van de lijst is leidend blijkens eerdergenoemde uitspraak.

Gemeenteraden doen er daarom verstandig aan hun aanwijzingsbesluit kritisch te controleren. Formuleer de gevallen van categorieën zo concreet mogelijk, bijvoorbeeld aan de hand van aantallen woningen, de omvang van het bouwplan, het type functie, de ligging, de mate van afwijking van vastgesteld beleid of de ruimtelijke impact. Bespreek als raad welke projecten echt betrokkenheid vragen en welke projecten binnen de reguliere uitvoeringsbevoegdheid van het college kunnen blijven. Zo voorkomt de raad dat het bindend adviesrecht onbedoeld veel ruimer uitpakt dan beoogd en kleinere projecten onbedoeld of onnodig worden vertraagd.