Van drie richtlijnen naar één verordening: het voorstel voor een Europese Public Procurement Act

Mr. E. Verweij en mr. T.A.A. Nefs

De Europese Commissie werkt aan de meest ingrijpende herziening van het Europese aanbestedingsrecht sinds 2014 middels de nieuwe ‘Public Procurement Act’. Op 9 september 2026 heeft de Europese Commissie haar voorstel gepubliceerd voor deze Public Procurement Act, te weten het Voorstel voor een Verordening inzake overheidsopdrachten en concessies (COM(2026) 590 final; hierna: het “Voorstel”). Het Voorstel moet de drie huidige aanbestedingsrichtlijnen (2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU) gaan vervangen. In dit blog bespreken wij de hoofdlijnen van het Voorstel. Daarbij bezien wij ook in hoeverre de Commissie tegemoetkomt aan de wensen die tijdens de voorafgaande openbare consultaties naar voren zijn gebracht vanuit heel Europa en daarbuiten.^[1]

Inleiding: achtergrond, aard van het Voorstel en verdere traject

Het Voorstel omvat een uitgebreide toelichting, een considerans met 66 overwegingen en 149 artikelen. Een interne werkversie was in juni 2026 al uitgelekt. Hierna wordt de definitieve inhoud van het Voorstel besproken. NB: het gaat nadrukkelijk nog om een Voorstel dat het verdere Europese wetgevingstraject nog moet doorlopen. Het valt te verwachten dat het Voorstel in dat verdere traject nog diverse wijzigingen zal ondergaan.

Aan het Voorstel ging een onderzoeksfase en consultatietraject vooraf. In oktober 2025 rondde de Commissie haar evaluatie af van de richtlijnen uit 2014. Op basis daarvan concludeerde de Commissie onder meer dat de beoogde juridische duidelijkheid en flexibiliteit niet zijn bereikt, dat prijs nog te vaak het enige gunningscriterium is, dat de regels over toegang van ondernemers uit ‘derde landen’ niet meer passen bij de geopolitieke werkelijkheid en dat het digitale aanbestedingslandschap gefragmenteerd is. Twee openbare consultaties vormden de verdere basis voor het Voorstel. De toelichting en considerans plaatsen het Voorstel nadrukkelijk in de sleutel van concurrentievermogen, vereenvoudiging en economische veiligheid: overheidsinkoop (goed voor circa 15% van het bbp van de EU), moet een strategisch instrument worden.

Het Voorstel houdt geen wijziging in van de richtlijn voor opdrachten op defensie- en veiligheidsgebied (2009/81/EG); daarvoor loopt een afzonderlijk wijzigingstraject. Ook de rechtsbeschermingsrichtlijnen blijven buiten de herziening (waarover hierna meer). Het Voorstel brengt in die richtlijnen zelf geen wijzigingen aan, al sluit het er op onderdelen wel op aan. Bijvoorbeeld waar het de standstill-termijn onverlet laat en de kring van belanghebbenden bij de dynamische procedure afbakent.

Van richtlijn naar verordening: wat betekent dat?

De Commissie kiest dus niet voor aanpassing van de drie huidige richtlijnen, maar voor één nieuwe verordening met rechtstreekse werking (grondslag: art. 114 VWEU). Dat heeft grote gevolgen. Een verordening behoeft geen implementatie door de lidstaten: er komt geen omzettingstermijn en geen (althans minder) ruimte meer voor nationale keuzes of nationale koppen (‘gold-plating’). De Commissie wil daarmee af van de verschillen tussen nationale rechtstelsels van lidstaten die in de loop der jaren zijn ontstaan.

Voor Nederland betekent dit dat de Aanbestedingswet 2012 voor het overgrote deel zou worden vervangen door rechtstreeks werkend Unierecht. Dat roept vragen op over typisch Nederlandse instrumenten zoals de Gids Proportionaliteit en het ARW 2016, en over nationale regels voor opdrachten onder de drempel. In het verdere traject zal bezien moeten worden welke consequenties dat heeft voor ons nationaal aanbestedingsrecht en flankerend beleid.

Opvallend is dat de Commissie bij de keuze voor een verordening geen gehoor heeft gegeven aan de input van vele respondenten tijdens de consultatierondes. Binnen die rondes hadden meerdere respondenten gevraagd om het instrument van richtlijnen te behouden en juist niet te kiezen voor een verordening. De instrumentkeuze zal in het verdere traject naar verwachting een belangrijk discussiepunt vormen.

Klassieke en speciale sectoren onder één dak

De Commissie kiest met het Voorstel voor één verordening die van toepassing is op zowel klassieke aanbestedende diensten als speciale-sectorbedrijven. De afzonderlijke speciale-sectorenrichtlijn verdwijnt. Ook op dit punt heeft de Commissie geen gehoor gegeven aan de input van respondenten tijdens de consultatierondes: met name vanuit veel speciale-sectorbedrijven werd juist gepleit voor behoud van hun eigen, flexibelere richtlijn.

Er blijven wel enkele specifieke regels voor de speciale sectoren bestaan, zoals een hogere drempel voor leveringen en diensten (EUR 432.000); de uitzondering voor gunning aan gelieerde ondernemingen en joint ventures (art. 83 en 84 Voorstel); de mogelijkheid om activiteiten uit te zonderen die voldoende blootstaan aan concurrentie (art. 19 en 20 Voorstel); en het hanteren van erkenningsregelingen (art. 49 Voorstel). Maar bijvoorbeeld de langere looptijd van raamovereenkomsten binnen de speciale sectoren (maximaal acht jaar) vervalt in het Voorstel. Ook worden de aanbestedingsprocedures tussen de klassieke en speciale sectoren gelijkgetrokken: het Voorstel gaat uit van dezelfde drie procedures. Daarvan zijn de ‘open procedure’ en de ‘dynamische procedure’ vrij toepasbaar. De ‘innovatieprocedure’ is alleen bij bepaalde maatschappelijke opgaven opengesteld (art. 31 Voorstel). Het gevolg is dat inschrijvers kunnen profiteren van meer uniformiteit, transparantie en periodiek terugkerende mededinging.

De uitzondering voor activiteiten die rechtstreeks aan concurrentie blootstaan, thans geregeld in art. 34 en 35 richtlijn 2014/25/EU, blijft als gezegd bestaan (art. 19 en 20 Voorstel). De regeling in het voorstel gaat uit van het indienen van een voorlopig verzoek, waarbij de Commissie op basis van reeds beschikbare informatie al een vrijstelling kan verlenen. Verder worden beslistermijnen verkort.De regeling in het Voorstel biedt de mogelijkheid om, voorafgaand aan een formeel verzoek, een voorlopige vraag (‘preliminary question’) aan de Commissie voor te leggen, waarbij de Commissie op basis van reeds beschikbare informatie al een vrijstelling kan verlenen (art. 20 leden 1 en 2 Voorstel). Verder worden de beslistermijnen voor het formele verzoek verkort tot 90 dagen, of 60 dagen als het verzoek vergezeld gaat van een standpunt van een onafhankelijke nationale autoriteit, met een beperkte verlengingsmogelijkheid (art. 20 lid 4 Voorstel). De Commissie lijkt daarmee niet zo ver te gaan als diverse respondenten tijdens de consultatieronden hebben verzocht, te weten het geheel uitsluiten van diverse speciale sectoren van de werkingssfeer van het Europese aanbestedingsrecht.

Begrippen: beperkte wijzigingen, enkele codificaties

De kernbegrippen blijven grotendeels ongewijzigd. De definitie van ‘overheidsopdracht’ is materieel gelijk aan de huidige. Drie zaken vallen op. Ten eerste het overkoepelende begrip ‘public buyer’ dat bestaat uit de begrippen ‘contracting authorities’ (aanbestedende diensten) en ‘contracting entities’ (speciale sectorbedrijven). Waar het Voorstel spreekt van ‘public buyers’, gelden de verplichtingen dus voor zowel aanbestedende diensten als voor speciale sectorbedrijven. Uitsluitend waar het Voorstel spreekt van ‘contracting authorities’ dan wel ‘contracting entities’, gelden de betreffende bepalingen uitsluitend voor aanbestedende diensten resp. speciale sectorbedrijven.

Ten tweede wordt bij het begrip ‘publiekrechtelijke instelling’ het financieringscriterium gekwantificeerd: het ‘merendeels gefinancierd worden’ wordt vervangen door financiering voor meer dan 50% (art. 7 lid 4 Voorstel). Het uitgelekte voorstel ging nog uit van 60% maar kennelijk wil de Commissie zo ver toch niet gaan.

Ten derde codificeert art. 1 lid 6 Voorstel de rechtspraak^[2] over de overdracht van bevoegdheden tussen overheden: een zuivere bevoegdheidsoverdracht zonder vergoeding valt buiten de verordening. De in de consultaties gevraagde codificatie van rechtspraak over onder meer ‘open house’-modellen en de bezwarende titel krijgt slechts gedeeltelijk haar beslag: het selectiviteitsvereiste is wel gecodificeerd voor concessies (artikel 115 lid 1, aanhef en onder c, Voorstel), maar een algemene codificatie voor overheidsopdrachten ontbreekt.

Inhouse en publiek-publieke samenwerking

De uitzonderingen voor quasi-inbesteding en publiek-publieke samenwerking keren in vrijwel ongewijzigde vorm terug (art. 80 en 81 Voorstel). Het merendeelcriterium blijft op 80% staan (art. 80 lid 1, onder b, en lid 3, onder b Voorstel). De 20%-grens bij publiek-publieke samenwerking blijft eveneens gehandhaafd (art. 81 lid 1, onder c Voorstel). Het daarbij bekende begrip ‘open markt’ wordt niet nader gedefinieerd, ondanks verzoeken daartoe tijdens de consultatiefase. Tijdens de consultatierondes waren er zowel veel verzoeken om versoepeling als om aanscherpen van deze verdere voorwaarden aan inhouse-gunningen. De Commissie lijkt als compromis te hebben gekozen voor (grotendeels) handhaving van het huidige kader.

Toch zijn er wel enige veranderingen, zoals in de systematiek van berekening van de gemiddelde omzet van de gecontroleerde entiteit (art. 80 lid 4 Voorstel). Een alternatieve, objectieve en verifieerbare kwantitatieve maatstaf, zoals gemaakte kosten of totale inkomsten, mag alleen nog worden gehanteerd wanneer de omzet de omvang van de activiteiten niet passend weergeeft. Dat is eerder een aanscherping dan een versoepeling: art. 12 lid 5 richtlijn 2014/24/EU laat nu nog onvoorwaardelijk de keuze voor een alternatieve, activiteitgebaseerde maatstaf. Een tweede aanscherping betreft de transparantie: gegevens over gunningen op grond van de inbestedings- en samenwerkingsuitzonderingen, en van de uitzonderingen voor gelieerde ondernemingen en joint ventures, moeten voortaan binnen 20 dagen na sluiting en na afronding van het contract beschikbaar worden gesteld via de ‘National Public Procurement Data Space’ (de ‘NPPDS’, waarover hierna), inclusief een rechtvaardiging van het beroep op de uitzondering (art. 134 lid 3, onder c, Voorstel). Opvallend is dat de hierna te bespreken nieuwe uitzondering voor lokale en regionale samenwerking (art. 82 Voorstel) niet in die opsomming staat. Nieuw is ook een afzonderlijke uitzondering voor lokale en regionale overheden die elkaar met eigen middelen taken laten uitvoeren, ook als daar een vergoeding tegenover staat (art. 82 Voorstel). Nieuw is ook dat het Voorstel verduidelijkt dat de inbestedings- en samenwerkingsuitzonderingen niet gelden wanneer de opdracht zonder aanbestedingsprocedure in haar geheel wordt doorgelegd aan een onderaannemer (art. 80 lid 6 en art. 81 lid 4 Voorstel).

Overige uitzonderingen

De lijst van overige uitgezonderde opdrachten blijft grotendeels ongewijzigd, maar er zijn enkele opvallende wijzigingen. De belangrijkste betreft onderzoek en ontwikkeling: opdrachten voor bepaalde R&D-diensten worden integraal uitgezonderd (art. 79 Voorstel). Het gaat dan om “the procurement of fundamental research, industrial research and experimental development up to original development. Original development of a first product, service or work may include limited production or supply in order to incorporate the results of field testing and to demonstrate that the product, service or work concerned is suitable for production or supply in quantity to acceptable quality standards, but shall not include quantity production or supply to establish commercial viability or to recover research and development costs. R&D procurement may include obtaining the ownership of prototypes or first products, services or works that are developed at the public buyer’s request in the course of and for a particular research and development services procurement contract, but shall not include the commercial deployment of end-products, services or works.”

Drempelbedragen: geen verhoging

Een verhoging van de drempelbedragen blijft uit. De drempels blijven op het huidige niveau: EUR 5.404.000 voor werken en concessies, EUR 140.000 respectievelijk EUR 216.000 voor leveringen en diensten van centrale respectievelijk decentrale overheden, EUR 432.000 voor diensten en leveringen gegund door speciale sectorbedrijven en EUR 750.000 voor sociale, gezondheids- en onderwijsdiensten (art. 2 Voorstel). Considerans 6 legt uit waarom: de drempels moeten de verplichtingen van de Unie onder de GPA blijven weerspiegelen en worden daarom periodiek slechts rekenkundig aangepast aan de koers van de euro ten opzichte van de bijzondere trekkingsrechten (SDR) van het IMF. Een verhoging van de GPA-drempels zelf wil de Commissie met de GPA-partners verkennen. De vele verzoeken uit de consultatierondes om de drempel te verhogen, kunnen dus (nog) niet worden gehonoreerd.

Opdrachten onder de drempel: geen regels, wel data delen

Het Voorstel bevat geen inhoudelijke regels over de wijze van gunning van opdrachten met een waarde lager dan de drempelbedragen. De Commissie gaat daarmee niet in op de verzoeken van enkele respondenten tijdens de consultatierondes, die vroegen om dergelijke regels. Wel introduceert het Voorstel een opmerkelijke nieuwe verplichting: gegevens over alle opdrachten met een waarde vanaf EUR 10.000 moeten, ook onder de drempel, beschikbaar worden gesteld aan de nationale aanbestedingsdataruimte (‘National Public Procurement Data Space’, NPPDS; waarover hierna meer), binnen 20 dagen na sluiting en na afronding van het contract (art. 134 Voorstel). Het Voorstel verbindt hieraan ook een sanctieregeling: lidstaten moeten bevoegde autoriteiten aanwijzen en doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende geldboetes stellen op schendingen van de verplichting om deze gegevens beschikbaar te stellen (art. 134 lid 9 Voorstel). Voor Nederland, waar onder de drempel nauwelijks structurele publicatie plaatsvindt, zou dit een aanzienlijke verandering zijn.

CPV-codes en aankondigingen

De tijdens de consultatierondes gevraagde modernisering en versimpeling van het CPV-stelsel blijft uit. Het Voorstel blijft op tal van plaatsen bij CPV-codes aanknopen en van een herziening van de CPV-verordening blijkt niet. Wel verdwijnen de huidige standaardformulieren: publicaties verlopen voortaan via datagedreven ‘informatiecategorieën’ (consultatie, competitie, resultaat, contract, wijziging en afronding). De systematiek daarachter staat in art. 109 - 113 Voorstel. De aanbesteder legt de besluitvorming en communicatie per procedure vast en ontsluit die via de ‘National Public Procurement Data Space’ (NPPDS waarover hierna, art. 109 Voorstel). De aankondigingen (‘public summaries’) worden via die NPPDS aan het Publicatiebureau van de EU gezonden en bekendgemaakt (art. 110 en 112 Voorstel).

Derde landen en Europese voorkeur

Artikel 70 Voorstel bouwt voort op de arresten Kolin Inşaat en Qingdao (HvJEU 22 oktober 2024, C-652/22; HvJEU 13 maart 2025, C-266/22 (Qingdao)): de rechten en beginselen van het Europese aanbestedingsrecht komen alleen toe aan ondernemers uit de EU en uit landen waarmee de Unie afspraken over wederzijdse markttoegang heeft gemaakt (GPA of handelsakkoord). Het gelijkheidsbeginsel in art. 4 Voorstel is uitdrukkelijk beperkt tot ondernemers uit de Unie en tot ‘covered’ ondernemers in de zin van art. 70 Voorstel, d.w.z. ondernemers uit landen die partij zijn bij het GPA of ander relevant handelsakkoord.

Verder bevatten artikelen 70 – 77 Voorstel een regeling over het hanteren van Europese voorkeuren. Ondernemers, goederen, diensten en werken worden aangemerkt als ‘covered’ of ‘non-covered’, te bepalen per procedure via een verplicht te raadplegen online tool van de Commissie. Aanbesteders mogen vervolgens, mits vooraf aangekondigd, deelname voorbehouden aan EU- en covered ondernemers, herkomsteisen stellen en Europese inschrijvingen bij de beoordeling bevoordelen; inschrijvingen weigeren waarvan minder dan de helft van de waarde covered is (art. 73 Voorstel).

Deze regeling kent de Commissie diverse bevoegdheden toe. Zij kan landen of productgroepen hun covered status ontnemen, bijvoorbeeld bij gebrek aan reciprociteit of ter bescherming van leveringszekerheid (art. 72 Voorstel). Ook kan de Commissie facultatieve voorkeursmaatregelen verplicht stellen (art. 75 Voorstel). Considerans 34 noemt de spoorweg- en de scheepsbouwsector als voorbeelden.

Met dit stelsel komt de Commissie tegemoet aan diverse verzoeken tijdens de consultatierondes om meer duidelijkheid te geven hoe om te gaan met ondernemers uit ‘derde landen’. Binnen die consultaties was het voortrekken van ondernemers en leveranciers met een Europese herkomst, een groot discussiepunt. Te verwachten is dan ook dat het Voorstel op dit onderdeel nog tot de nodige discussie zal leiden. Of het Europees Parlement en de Raad het Voorstel op dit onderwerp ongewijzigd zullen accepteren, valt te bezien. Voor Noorwegen, IJsland en Liechtenstein geldt dat hun positie via de EER-overeenkomst onder de covered categorie kan worden gebracht (art. 70 lid 1, onder b, Voorstel, over landen met een bilaterale of multilaterale handelsovereenkomst met de Unie); het Voorstel is bovendien als EER-relevant aangemerkt: de aanhef vermeldt ‘Text with EEA relevance’, wat betekent dat de verordening na vaststelling via opneming in de EER-overeenkomst ook voor deze landen kan gaan gelden.

Aanbestedingsprocedures

Het Voorstel bevat vergaande veranderingen over de te volgen aanbestedingsprocedures. Alle huidige procedures (openbare en niet-openbare procedure, mededingingsprocedure met onderhandeling, de concurrentiegerichte dialoog, het innovatiepartnerschap en het dynamisch aankoopsysteem) verdwijnen. Daarvoor in de plaats komen de volgende drie procedures, aangevuld met een restcategorie.

Open procedure

De open procedure (art. 34 Voorstel) wordt de standaardprocedure, ook voor concessies. Iedere ondernemer kan zich aanmelden en dient daarbij direct een inschrijving in (zoals bij de huidige openbare procedure); de minimumtermijn is 20 dagen. Voor het overige laat het Voorstel de termijnen aan de aanbesteder: die stemt ze af op de aard en complexiteit van de opdracht en verlengt ze bij aanvullende informatie of significante wijzigingen (art. 96 Voorstel). De aanbesteder kondigt vooraf aan of hij selectiecriteria (waaronder geschiktheidseisen) stelt (dat is dus facultatief geworden, art. 27 Voorstel) en of hij wil onderhandelen. Onderhandelen is dus eveneens facultatief: de aanbesteder kan er ook voor kiezen om zonder onderhandelingsronden meteen op basis van de eerste inschrijvingen te gunnen (art. 34 leden 1 en 3 Voorstel). Stelt de aanbesteder wél selectiecriteria, dan zijn die begrensd: ervaring met eerdere overheidsopdrachten mag in beginsel niet worden verlangd, tenzij de complexiteit van de opdracht of de aard van het voorwerp dat rechtvaardigt (art. 27 lid 6 Voorstel). Eisen aan bijvoorbeeld omzet, jaarrekeninggegevens of een beroepsaansprakelijkheidsverzekering zijn wél mogelijk (art. 27 lid 7 Voorstel; zie over de begrenzing van de omzeteis hierna onder ‘Toegang voor het MKB’). Kiest hij voor onderhandelen, dan kan dat in meerdere rondes, waarbij het aantal deelnemers per ronde mag worden teruggebracht op basis van de gunningscriteria of de kwaliteitselementen daarvan. Er mag niet worden onderhandeld over ‘essentiële kenmerken’ van de opdracht. Ook moet de aanbesteder vooraf aangeven welke elementen niet-onderhandelbaar zijn. Na de laatste ronde volgen definitieve inschrijvingen die niet meer mogen worden gewijzigd (vergelijkbaar aan de huidige mededingingsprocedure met onderhandeling). De aanbesteder mag ook alsnog van onderhandelingen afzien en direct gunnen op basis van de eerste inschrijvingen, maar alleen als de aanbesteder zich die mogelijkheid in de aankondiging heeft voorbehouden (art. 34 lid 6 Voorstel).

Dynamic procedure

De dynamische procedure (art. 36 - 40 Voorstel) vervangt het huidige dynamisch aankoopsysteem en is bedoeld voor het gunnen van afzonderlijke opdrachten aan een vooraf gevormde groep ondernemers gedurende de geldigheidsduur van de procedure (art. 36 Voorstel). De aanbesteder kiest bij de aankondiging of hij de procedure inricht met of zonder selectiecriteria (art. 37 lid 2 Voorstel). In de variant zonder selectiecriteria gelden geen geschiktheidseisen, maar wel de uitsluitingsgronden; ondernemers verklaren bij toetreding via hun profiel in de elektronische geschiktheidsdienst dat zij gekwalificeerd zijn om de opdracht uit te voeren (art. 38 lid 1 Voorstel). In de variant met selectiecriteria laat de aanbesteder alleen ondernemers tot de procedure toe die aan die eisen voldoen (art. 39 lid 2 Voorstel). Melden zich voor een specifieke opdracht meer dan vijf gegadigden, dan mag de aanbesteder het aantal uit te nodigen ondernemers beperken tot vijf of meer, geselecteerd via een willekeurige algoritmische loting (art. 38 lid 3 Voorstel).

‘Innovation Procedure’

De innovatieprocedure (‘Innovation Procedure’, art. 41 - 45 Voorstel) vervangt het huidige innovatiepartnerschap en de concurrentiegerichte dialoog. De aanbesteder formuleert binnen deze procedure een maatschappelijke opgave in plaats van een technische specificatie. Na een openbare marktconsultatie van ten minste twee maanden volgen een selectiefase, een test- en validatiefase van maximaal twee jaar met vooruitbetaling per mijlpaal, en een gepubliceerde positieve of negatieve beslissing om door te gaan (art. 44 lid 8 Voorstel). Vervolgens onderhandelt de aanbesteder met de positief beoordeelde ondernemers over onder meer volumes en prijs, waarna rechtstreekse gunning volgt; dat kan tot vijf jaar na publicatie van die beslissing (art. 45 Voorstel).

Overig

Verder blijft een variant van de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging bestaan: rechtstreekse gunning met publicatie achteraf (art. 46 - 48 Voorstel). De bekende gronden (één ondernemer, technische redenen, exclusieve rechten, aanvullende leveringen, grondstoffenmarkten, voordelige gelegenheidsaankopen, dwingende spoed) keren terug, aangevuld met nationale veiligheid en, opvallend, categorieën evenementen-, hotel-, restaurant- en cateringdiensten. Daaraan zijn ook film-, radio- en televisiediensten en diensten van nieuwsagentschappen toegevoegd (art. 47, onder c, Voorstel). In crisissituaties die op Unieniveau zijn vastgesteld, geldt de spoedgrond automatisch. Eveneens opvallend is dat de huidige grond dat geen (geschikte) inschrijvingen zijn ontvangen, in de opsomming ontbreekt.

Het in de uitgelekte werkversie nog voorziene ‘Needs Plan’, een verplichte indicatieve inkoopplanning per begrotingsperiode, die voor de dynamische procedure zelfs een toepassingsvoorwaarde was, heeft de definitieve tekst niet gehaald. Wat resteert is de marktconsultatie als gereguleerd voorbereidingsinstrument, met een eigen aankondiging (art. 30 Voorstel). Daarnaast moeten aanbesteders aanzienlijk meer documenteren en delen: alle besluitvorming en communicatie per procedure wordt vastgelegd (art. 109 Voorstel) en een breed palet aan gegevens, van deelnemers en onderaannemers tot betalingen en herkomst van goederen, moet naar de NPPDS (art. 134 Voorstel).

Per saldo komt de Commissie hiermee in belangrijke mate tegemoet aan de consultatie, waarin veel respondenten om versimpeling van aanbestedingsprocedures vroegen. De keerzijde is dat aanbesteders en inschrijvers allicht wel opnieuw moeten wennen aan de nieuwe procedures, wat een bron van geschillen kan zijn.

Raamovereenkomsten

De regeling voor raamovereenkomsten (art. 103 Voorstel) betekent een beperkte versoepeling in de systematiek, maar vooral een verkorting van looptijden. De maximumduur wordt drie jaar bij één ondernemer en vijf jaar bij meerdere ondernemers (is nu nog 4 jaar voor klassieke sectoren en 8 jaar voor de speciale sectoren). In uitzonderlijke gevallen mag een langere looptijd worden gehanteerd, mits deugdelijk gemotiveerd door de complexiteit of het gespecialiseerde karakter van de inkoop (art. 103 lid 2 Voorstel). In de praktijk hoeft de verkorting dus niet altijd zo streng uit te pakken. Voor speciale-sectorbedrijven, die in de consultatie juist om verwijdering van maximumwaarden en meer flexibiliteit vroegen, is dit een duidelijke verslechtering: zij worden voortaan aan het striktere regime gebonden. De rechtspraak over het vooraf vermelden van maximumhoeveelheden en -waarden wordt gecodificeerd. Opmerkelijk is wel dat die maxima in de aankondiging van het resultaat nog mogen worden bijgesteld, mits de bijstelling evenredig is aan de voorwaarden van de winnende inschrijving (art. 103 lid 3, slotzin, Voorstel); hoe dit zich verhoudt tot de rechtspraak over de begrenzende werking van maxima, zal moeten blijken. Verder mogen opdrachten die op een raamovereenkomst zijn gebaseerd, doorlopen tot na het einde van de raamovereenkomst, zij het ten hoogste met de helft van de looptijd daarvan (art. 103 lid 4, slotzin, Voorstel). De wens van de respondenten om juist meer flexibiliteit in looptijden wordt daarmee slechts ten dele gehonoreerd.

Duurzame, milieu- en sociale criteria

Het Voorstel bundelt groen, sociaal en innovatie in afzonderlijke hoofdstukken met vooral faciliterende bepalingen: aanbesteders mogen milieu- en sociale overwegingen meenemen in specificaties, gunningscriteria en uitvoeringsvoorwaarden (art. 50 en 55 Voorstel), mits verbonden met het voorwerp van de opdracht. Dat verband wordt ruimer gedefinieerd dan voorheen: ook een indirecte link volstaat, uitdrukkelijk met inbegrip van arbeidsomstandigheden (art. 90 Voorstel). Binnen dit facultatieve kader mogen aanbesteders ook circulaire eisen stellen, bijvoorbeeld over levensduur, repareerbaarheid, gerecyclede content of circulaire businessmodellen zoals product-as-a-service; een verplichting is dat niet (art. 51 Voorstel). Considerans 40 noemt als voorbeelden ook fair trade-voorwaarden en eerlijke lonen in de keten. Nieuw is verder een afzonderlijke bepaling over de inkoop van voedsel, gericht op onder meer een eerlijke beloning van boeren, biologische producten en dierenwelzijn (art. 53 Voorstel).

Volledig vrijblijvend is het kader niet. Drie verplichtingen springen eruit. Ten eerste moeten aanbesteders alleen producten, diensten en werken met hoge energie-efficiëntie inkopen, tenzij dat technisch niet haalbaar is; de verplichting uit de energie-efficiëntierichtlijn verhuist naar de verordening (art. 52 Voorstel). Ten tweede blijven toegankelijkheidseisen verplicht bij inkoop bestemd voor gebruik door natuurlijke personen. Ten derde moeten aanbesteders bij de inkoop van producten en technologieën die onder de in bijlage VII genoemde Uniewetgeving vallen in beginsel zelf passende milieukenmerken opnemen in specificaties, gunningscriteria of uitvoeringsvoorwaarden, uitgedrukt in de prestatieklassen, niveaus of drempels uit die wetgeving (art. 54 lid 1 Voorstel). De Commissie kan die kenmerken bovendien bij gedelegeerde handeling uniformeren en verplicht voorschrijven. Dat mag alleen wanneer uiteenlopende eisen een reëel risico op fragmentatie van de interne markt opleveren of wanneer de vraag naar deze producten moet worden aangejaagd (art. 54 lid 2 Voorstel). Daarmee ontstaat een mechanisme waarmee verplicht groen inkopen per productcategorie kan worden ingevoerd zonder nieuwe wetgevingsprocedure. De uitzonderingen op die verplicht voorgeschreven kenmerken zijn beperkt: afzien mag alleen wanneer slechts één ondernemer kan leveren zonder redelijk alternatief, of wanneer toepassing tot disproportionele kosten of technische incompatibiliteit in gebruik en onderhoud zou leiden (art. 54 lid 3 Voorstel). Wie een ecolabel eist, moet bovendien het EU Ecolabel hanteren waar dat beschikbaar is (art. 91 Voorstel).

Op sociaal terrein blijven de voorbehouden opdrachten voor sociale werkvoorzieningen bestaan (met de 30%-drempel, art. 57 lid 1 Voorstel), aangevuld met een nieuw voorbehoud voor non-profitorganisaties bij bepaalde welzijnsdiensten (art. 57 lid 2). Het verlichte regime voor sociale en andere specifieke diensten blijft eveneens behouden, met gunning volgens nationaal recht (art. 58 Voorstel). Een algemene verplichting tot het stellen van sociale criteria, zoals door de vakbonden bepleit, komt er niet: sociale eisen blijven facultatief (art. 55 Voorstel). De Commissie kiest hier de lijn van de aanbesteders en werkgeverskoepels, die voor stimuleren in plaats van verplichten pleitten.

BPKV: verplichte weging van kwaliteit

De gunningssystematiek wijzigt ingrijpend. Gunning geschiedt voortaan verplicht op basis van de beste prijs-kwaliteitverhouding, met een minimumgewicht voor kwaliteitscriteria van 30% en voor arbeidsintensieve opdrachten zelfs 50% (art. 98 Voorstel). Gunnen op laagste prijs of kosten mag alleen nog wanneer de kwaliteit voldoende is geborgd via de specificaties of uitvoeringsvoorwaarden; de aanbesteder moet dat in de aankondiging motiveren (‘comply or explain’). Ook kan met een vaste prijs uitsluitend op kwaliteit worden geconcurreerd (lid 2). Levenscycluskosten tellen mee binnen het kwaliteitsgewicht. Datzelfde geldt voor milieucriteria die op grond van Uniewetgeving verplicht zijn: ook die tellen mee binnen het minimumgewicht. Het louter voldoen aan wettelijke verplichtingen kwalificeert daarentegen niet als gunningscriterium (lid 4).

De Europese voorkeur werkt ook door in de gunningsfase: de hiervoor besproken prijskortingen en extra punten voor Europese inschrijvingen mogen onderdeel gemaakt worden van de BPKV-beoordeling (art. 98 lid 2 sub b en art. 73 lid 2 sub b Voorstel).

Digitale soevereiniteit, veiligheid en weerbaarheid

Het voorstel bevat nieuwe regels over veiligheid en weerbaarheid (art. 66 - 69 Voorstel). Aanbesteders moeten bij iedere aanbestedingsprocedure die als risicovol voor de veiligheid of de openbare veiligheid is aangemerkt, in alle fasen van planning en marktconsultatie tot gunning en uitvoering, passende maatregelen treffen (art. 66 Voorstel). Dit omvat beveiligingseisen in specificaties tot screening van inschrijvers. Bij veiligheidsrisico’s wordt gewezen op onder meer bescherming van vitale infrastructuur, cyberdreigingen, spionage, schadelijke strategische afhankelijkheden en ongewenste invloed vanuit derde landen, ook via de eigendomsstructuur van inschrijvers. Aanbesteders krijgen daarnaast de bevoegdheid om lopende contracten geheel of gedeeltelijk te beëindigen of ondernemers tijdens de uitvoering uit te sluiten wanneer de opdrachtnemer zijn verplichtingen ter voorkoming of beperking van veiligheidsrisico’s niet nakomt of zo’n risico zich verwezenlijkt of dreigt te verwezenlijken, na een schriftelijke en evenredige afweging en in beginsel met hoor en wederhoor (art. 67 leden 1 en 2 Voorstel). Voor producten met digitale elementen moeten de lidstaten waarborgen dat de cyberbeveiligingseisen van de Cyber Resilience Act bij inkoop in aanmerking worden genomen (art. 68 Voorstel). Bij opdrachten voor kritieke entiteiten in de zin van NIS2 en de CER-richtlijn moeten aanbesteders eisen over leveringszekerheid en weerbaarheid overwegen, van voorraadverplichtingen in de Unie tot noodplannen.

Ook de digitale infrastructuur zelf wordt gereguleerd. Elektronische communicatie wordt in alle fasen verplicht, via algemeen beschikbare en non-discriminatoire middelen, met waarborgen voor de integriteit en vertrouwelijkheid van inschrijvingen (art. 127 Voorstel). De Commissie gaat een beveiligd interoperabiliteitsnetwerk faciliteren, waarmee aanbesteders en ondernemers via verschillende e-procurementaanbieders met elkaar kunnen communiceren (art. 128 Voorstel). Verder kan de Commissie uniforme, geharmoniseerde standaarden laten opstellen voor aanbestedingsprocedures en aanbestedingsstukken en, als de standaardisatie-organisaties niet tijdig leveren, zelf gemeenschappelijke specificaties vaststellen (art. 129 en 130 Voorstel). E-procurementplatforms moeten in de EER zijn gevestigd, in EER-handen zijn zonder beslissende invloed vanuit derde landen, en alle aanbestedingsdata binnen de EER houden. Iedere lidstaat moet daarnaast een nationale aanbestedingsdataruimte (National Public Procurement Data Space, NPPDS) instellen of aanwijzen: één centraal nationaal toegangspunt dat gegevens over de volledige aanbestedings- en contractcyclus ontsluit, van deelnemers, onderaannemers en inschrijvingen tot betalingen, strategische doelen en risico-indicatoren (art. 134 Voorstel). De informatie moet ten minste tien jaar beschikbaar blijven. Ook de NPPDS moet in de EER zijn gevestigd, in EER-handen zijn en alle data binnen de EER opslaan. De nationale dataruimtes voeden binnen tien dagen een door de Commissie beheerde Europese aanbestedingsdataruimte (PPDS): een centrale opslagplaats van aanbestedingsinformatie uit alle lidstaten, waartoe de Commissie ook Unie-instellingen zoals het Europees Openbaar Ministerie, OLAF en de ECB toegang kan geven en waarin niet-openbare informatie alleen met toegangsrechten raadpleegbaar is (art. 135 Voorstel). Op basis van deze dataruimtes moeten de lidstaten en de Commissie de werking van de aanbestedingsmarkten monitoren en periodiek rapporteren (art. 137 Voorstel). De Commissie bouwt een eigen e-procurementdienst waarvan de software open source wordt vrijgegeven. Voor werken vanaf EUR 25 miljoen wordt Building Information Modelling verplicht. Op tal van punten kan de Commissie bovendien bij gedelegeerde handeling verplichte veiligheidseisen vaststellen. Iedere lidstaat moet bovendien een nationale coördinerende autoriteit aanwijzen: die coördineert de nationale autoriteiten die bij de uitvoering van de verordening betrokken zijn, fungeert als centraal aanspreekpunt voor de Commissie en andere lidstaten, en stelt standaarddocumenten en richtsnoeren op voor grote infrastructuurprojecten en langlopende contracten; lidstaten kunnen deze autoriteit ook belasten met het hierna te behandelen voorafgaande toezicht op wijzigingen boven 50% (art. 138 Voorstel). Voor inschrijvers betekent dit een structurele verzwaring van compliance-eisen, bij inschrijving én tijdens de uitvoering.

Toegang voor het MKB

Het voorstel bevat een consistent pakket aan MKB-maatregelen, grotendeels in lijn met de consultatie. Geschiktheidseisen worden facultatief en, waar gesteld, begrensd: de omzeteis mag maximaal 50% van de geraamde jaarlijkse opdrachtwaarde bedragen (art. 27 lid 7 Voorstel; nu maximaal 200%) en ervaring met eerdere overheidsopdrachten mag als eis in beginsel niet worden verlangd, tenzij de complexiteit van de opdracht of de aard van het voorwerp dat rechtvaardigt (art. 27 lid 6 Voorstel). Voor combinaties wordt verduidelijkt dat een combinatie voldoet aan de eisen wanneer één deelnemer voldoet of wanneer de deelnemers daaraan gezamenlijk voldoen (art. 22 lid 1 Voorstel). Afwijkende eisen aan combinaties mogen o.a. bij ‘kritieke taken’ en mits deugdelijk gemotiveerd (lid 2).

Onderaanneming blijft toegestaan, maar het volledig uitbesteden van de opdracht wordt verboden (art. 24 Voorstel). Ook kan de aanbesteder vervanging van onderaannemers verlangen waarop met uitsluitingsgronden toepasselijk zijn. Lidstaten kunnen onderaanneming (verder) beperken bij een onderbouwd hoger risico op schending van sociale en arbeidsrechtelijke verplichtingen (art. 24 leden 1 en 7 Voorstel).

Aanbesteders moeten een splitsing in percelen overwegen (art. 100 Voorstel). Bij die afweging moet de aanbesteder onder meer de mogelijke bijdrage van percelen aan MKB-deelname, het verminderen van afhankelijkheid van één leverancier en de leveringszekerheid betrekken; ziet hij van opdeling af, dan moet hij dat motiveren (art. 100 lid 2 Voorstel).

Uitsluitingsgronden, UEA en zelfreiniging

Het stelsel van uitsluitingsgronden wordt geconsolideerd en uitgebreid (art. 25 Voorstel). Nieuw zijn onder meer veroordelingen voor milieudelicten, schending van EU-sancties, illegale tewerkstelling van derdelanders, fraude met girale betaalmiddelen en seksueel kindermisbruik. De terugkijktermijn bedraagt vijf jaar. Bij de facultatieve gronden (art. 26 Voorstel) valt een nieuwe grond op: uitsluiting van ondernemers die onvoldoende betrouwbaar zijn met het oog op de veiligheids- en openbare-ordebelangen van de Unie of een lidstaat, precies de veiligheidsgerelateerde uitsluitingsgrond waar in de consultatie om is gevraagd. Eveneens nieuw is een facultatieve grond voor ondernemers ten aanzien van wie de Commissie in de voorafgaande drie jaar een verbodsbesluit onder de Verordening buitenlandse subsidies heeft genomen (art. 26 lid 1, onder h, Voorstel). De maximale uitsluitingsduur bij facultatieve gronden gaat naar vijf jaar.

Zelfreiniging wordt beperkt tot de facultatieve uitsluitingsgronden: alleen art. 26 Voorstel biedt de mogelijkheid om het bestaan van de grond te weerleggen of de betrouwbaarheid met herstelmaatregelen aan te tonen (art. 26 lid 2 Voorstel), en considerans 13 zegt uitdrukkelijk dat zelfreiniging bij verplichte gronden niet is toegestaan. Dat is een aanscherping ten opzichte van art. 57 lid 6 richtlijn 2014/24/EU, dat zelfreiniging ook bij verplichte gronden mogelijk maakt. Wie bij onherroepelijk vonnis van deelname aan aanbestedingen is uitgesloten, kan zich gedurende die uitsluitingstermijn evenmin op zelfreiniging beroepen (art. 26 lid 2, voorlaatste alinea, Voorstel). De lidstaten kunnen een nationale autoriteit aanwijzen die zelfreinigingsmaatregelen beoordeelt; een positief besluit van die autoriteit bindt aanbesteders (art. 26 lid 2 Voorstel).

Het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA, in de richtlijnen ESPD) verdwijnt. Daarvoor in de plaats komt een door de Commissie beheerde elektronische geschiktheidsdienst met een ‘digital business credential tool’ (art. 133 Voorstel). Dit wordt een centrale, door de Commissie opgezette portal waarin de aanbesteder per procedure de toepasselijke uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen en herkomsteisen invoert en de ondernemer een bijpassend geschiktheidsprofiel aanmaakt; de toetsing verloopt vervolgens via digitale bedrijfsgegevens, zoals de European Business Wallets, die uiterlijk 30 juni 2028 in alle lidstaten beschikbaar moeten zijn (art. 133 Voorstel). Aanbesteders moeten die dienst voorschrijven als bewijsmiddel voor het ontbreken van uitsluitingsgronden en het voldoen aan geschiktheidseisen, ook ten aanzien van derden op wier draagkracht een beroep wordt gedaan en van onderaannemers; levert de dienst een geautomatiseerde verificatie op, dan is die voor de aanbesteder bindend (art. 28 leden 1 en 2 Voorstel). Het bewijs wordt zoveel mogelijk automatisch opgehaald uit nationale registers (strafregisters, belasting- en insolventieregisters, handelsregisters en UBO-registers), die uiterlijk 15 juni 2029 moeten zijn aangesloten (art. 29 Voorstel). Zolang gegevens niet digitaal beschikbaar zijn, volstaat een eigen verklaring (art. 28 lid 3 Voorstel). Daarmee komt de Commissie tegemoet aan de vele klachten uit de consultatierondes over de lasten van het UEA.

Abnormaal lage inschrijvingen

De regeling over abnormaal lage inschrijvingen wordt aangescherpt (art. 101 Voorstel). De onderzoeksplicht wordt geobjectiveerd: toelichting is verplicht wanneer prijzen significant lager liggen dan de overige inschrijvingen, de eigen raming van de aanbesteder of prijzen in vergelijkbare eerdere opdrachten. De inschrijver moet de economische houdbaarheid van zijn prijs over de hele looptijd aantonen. Nieuw is ook dat de aanbesteder onder omstandigheden móét uitsluiten: blijft een bevredigende verklaring uit, ook na een verzoek om verduidelijking, dan is de aanbesteder verplicht de inschrijving af te wijzen (art. 101 lid 4 Voorstel). Een verbodsbesluit onder de Verordening buitenlandse subsidies levert geen presumptie van een abnormaal lage inschrijving op; die situatie is ondergebracht bij de facultatieve uitsluitingsgronden (art. 26 lid 1, onder h, Voorstel). Daarmee volgt de Commissie de lijn van de respondenten die om aanscherping vroegen; het tegengeluid dat om terughoudendheid vroeg, vindt geen weerklank.

Herstel van gebreken

Het Voorstel introduceert een regeling voor herstel van fouten in inschrijvingen. De aanbesteder mag ondernemers op strikt non-discriminatoire wijze de gelegenheid geven om (kennelijk) onvolledige of onjuiste dan wel ontbrekende informatie of stukken aan te vullen, te verduidelijken of te completeren; dat kan echter alleen bij kleine informaliteiten of onregelmatigheden en zolang de inschrijving of de geschiktheidsinformatie niet materieel wordt gewijzigd (art. 102 lid 2 Voorstel).

Het Voorstel regelt daarnaast correcties door de aanbesteder zelf: kennelijke fouten in de aanbestedingsstukken mogen tot aan de inschrijftermijn worden hersteld. Bij materiële, niet-herstelbare fouten moet de procedure worden ingetrokken (art. 102 leden 1 en 3 Voorstel). Daarnaast kan de aanbesteder de procedure tot aan de ondertekening van het contract intrekken, bij opdrachten in percelen ook gedeeltelijk. Dat besluit moet worden gemotiveerd en zo spoedig mogelijk aan de inschrijvers worden meegedeeld (art. 102 lid 4 Voorstel).

Wijzigingen na gunning en beëindiging

De regeling voor wijziging van opdrachten wordt herzien (art. 106 Voorstel). De systematiek van art. 72 richtlijn 2014/24/EU, met limitatieve gevallen en percentageplafonds, wordt vervangen door een opener toets: wijzigingen zijn toegestaan zolang zij niet wezenlijk zijn, en wezenlijke wijzigingen zijn toegestaan in drie gevallen (aanvullende werken of diensten, onvoorziene omstandigheden en vervanging van de opdrachtnemer). Dit telkens mits het aanvankelijke economische evenwicht niet wordt gewijzigd. Elke wijziging moet bovendien beantwoorden aan een objectieve behoefte die tijdens de uitvoering is opgekomen en beperkt blijven tot wat daarvoor nodig en passend is (art. 106 lid 1 Voorstel). De 50%-grens per wijziging voor aanvullende werken en onvoorziene omstandigheden verdwijnt als geldigheidsplafond (art. 106 lid 4, onder a en b, Voorstel). Zij keert alleen terug als drempel voor een voorafgaande publicatieplicht, waarvan slechts mag worden afgezien bij spoed wegens een vastgestelde noodsituatie (art. 106 lid 6 Voorstel). Voor de wezenlijke wijzigingen op grond van lid 4 die onder de 50% blijven, geldt een beperkte publicatieplicht achteraf: binnen 20 dagen na de wijziging (art. 106 lid 7 Voorstel). Wijzigingen mogen bovendien niet worden gebruikt om tekortkomingen in de prestaties van de opdrachtnemer te ondervangen die niet worden gerechtvaardigd door omstandigheden buiten diens macht (art. 106 lid 9 Voorstel).

Herzieningsclausules krijgen een eigen grondslag in de vorm van ‘adjustment mechanisms’ (art. 105 Voorstel): vooraf bepaalde, duidelijke en ondubbelzinnige mechanismen voor prijsindexatie, vraagafhankelijke aanpassingen en prestatiegebonden betalingen, mits objectief gerechtvaardigd door de aard van het contract en met behoud van het economische evenwicht (art. 105 lid 1 Voorstel). Daarmee wordt de breed gedragen wens om prijsherziening bij kostenstijgingen mogelijk te maken gehonoreerd, al blijft het een bevoegdheid en geen verplichting.

De vertrouwde de-minimisdrempels van 10% (leveringen en diensten) en 15% (werken) gaan op in één drempel: wijzigingen tot 15% van de waarde van de aanvankelijke opdracht gelden als niet-wezenlijk, mits het economische evenwicht van de opdracht niet verschuift (art. 106 lid 2 Voorstel). Het huidige aanvullende plafond van de Europese drempelwaarde vervalt daarbij, in lijn met de input van respondenten. Bij opeenvolgende wijzigingen blijft de cumulatieve nettowaarde bepalend (art. 106 lid 2 Voorstel). Ook is uitdrukkelijk bepaald dat aanpassingen op grond van een vooraf bekendgemaakt adjustment mechanism geen wijziging in de zin van de wijzigingsregeling vormen (art. 105 lid 3 Voorstel). Per saldo is dit een versoepeling die aansluit bij de consultatie, maar de nieuwe open normen zullen ongetwijfeld nieuwe afbakeningsvragen oproepen.

Nieuw is ten slotte een verplichte beëindigingsregeling: de aanbesteder moet het contract beëindigen wanneer de opdrachtnemer onherroepelijk is veroordeeld voor een verplichte uitsluitingsgrond. Dit behoudens een dwingende reden van algemeen belang, of wanneer het HvJEU in een inbreukprocedure heeft vastgesteld dat de opdracht wegens een ernstige schending van het Unierecht niet aan de opdrachtnemer had mogen worden gegund (art. 107 Voorstel).

Concessies: van licht regime naar volwaardige regeling

Aan concessies is een apart deel gewijd (art. 114 - 126 Voorstel). Het uitgangspunt is echter omgekeerd aan dat van richtlijn 2014/23/EU: het regime van overheidsopdrachten is van overeenkomstige toepassing op concessies, tenzij art. 114 - 126 Voorstel anders bepalen. Het kenmerkende lichte regime van richtlijn 2014/23/EU, met relatief meer vrijheid bij de inrichting van de procedure, verdwijnt daarmee grotendeels. Concessies worden gegund via een van de hiervoor besproken nieuwe procedures. De procedures zijn daarmee dezelfde als voor gewone opdrachten (art. 123 lid 1 Voorstel); wel moet de aankondiging bij concessies aanvullend inzicht geven in de opbouw van de geraamde waarde (investeringen en exploitatie-inkomsten) en de verdeling van de belangrijkste risico’s (art. 123 lid 2 Voorstel).

Het Voorstel verduidelijkt het begrip ‘exploitatierisico’, in lijn met de wens van meerdere respondenten in de tweede consultatie. De definitie concentreert zich op de daadwerkelijke blootstelling van de concessiehouder aan onzekere economische uitkomsten (art. 115 Voorstel). Ook wordt verduidelijkt dat regelingen zonder selectiviteit (open-house-achtige toelatingssystemen), en het enkel verlenen van gebruiksrechten op publieke gronden of eigendommen, geen concessie vormen.

Daarnaast bevat het Voorstel voor concessies een reeks nieuwe verplichtingen: een vereiste risicoanalyse voorafgaand aan de procedure, meetbare prestatie-eisen (KPI’s) in de concessiedocumenten, gedetailleerde regels over de looptijd, die niet langer mag zijn dan de periode waarin de concessiehouder zijn investeringen met een redelijk (maar niet gegarandeerd) rendement kan terugverdienen en die ook als onderdeel van de inschrijving kan worden uitgevraagd (art. 122 Voorstel), periodieke prestatiemonitoring met een bewaar- en rapportageplicht van vijf jaar (art. 121 lid 3 Voorstel). In aanvulling op de beëindigingsgronden die ook voor gewone opdrachten gelden (art. 107 Voorstel), geldt een extra beëindigingsgrond wegens redenen van openbaar belang: proportioneel, gemotiveerd, alleen als een minder ingrijpende maatregel niet volstaat en tegen passende compensatie (art. 126 Voorstel). Wijzigingen van meer dan 50% van de waarde moeten vooraf worden gepubliceerd (art. 125 lid 6 Voorstel) en kunnen nationaal aan voorafgaand toezicht worden onderworpen (art. 138 lid 2 Voorstel). Voor herzieningsclausules en wijzigingen tijdens de looptijd komen art. 124 en 125 Voorstel grotendeels overeen met de algemene regeling voor reguliere opdrachten (art. 105 en 106 Voorstel), inclusief de 15%-drempel bij ‘kleine wijzigingen’. Er zijn evenwel verschillen: wijzigingsclausules moeten de overdracht van het exploitatierisico intact laten (art. 124 lid 1 Voorstel); bij de vraag of een wijziging wezenlijk is tellen ook de verplichte prestatie-eisen van art. 119 Voorstel mee (art. 125 lid 3 Voorstel), en bij een bedreiging van de continuïteit van een essentiële dienst mag de aanbesteder tijdelijke, strikt noodzakelijke maatregelen treffen (art. 125 lid 8 Voorstel).

Coherentie met sectorale regelgeving

Een belangrijk, minder zichtbaar onderdeel van het Voorstel is de ‘regulatory deep cleaning’. Aanbestedingsverplichtingen die nu verspreid staan over tientallen sectorale instrumenten, waaronder de energie-efficiëntierichtlijn, de CSDDD, de toegankelijkheidsrichtlijn, de Cyber Resilience Act en de Net Zero Industry Act, worden geschrapt en vervangen door de algemene, voor alle opdrachten geldende hoofdstukken van de verordening over strategische inkoop: groen, sociaal, innovatie, veiligheid en Europese voorkeur (deel III, titel II Voorstel). Ook de uitsluitingsgronden worden geconsolideerd: zeven verplichte uitsluitingsgronden uit sectorale strafrechtelijke instrumenten blijven in die instrumenten staan maar worden in de verordening gespiegeld, en twee uitsluitingsgronden (uit de Verordening overbrenging afvalstoffen en de Ecodesignverordening) worden uit die instrumenten geschrapt en in de verordening opgenomen. De bevoegdheden tot het vaststellen van groene inkoopeisen uit vijf sectorale instrumenten worden vervangen door één horizontaal mandaat (art. 54 en 147 Voorstel).

Voor de verhouding tot sectorale voorkeursregels geldt een horizontaal kader: waar sectorale Uniewetgeving deelnamebeperkingen of voorkeuren voorschrijft, gelden de algemene regels van de verordening, tenzij de sectorale wet anders bepaalt (art. 77 Voorstel). Zelfstandige regimes zoals het International Procurement Instrument en de Foreign Subsidies Regulation blijven daarnaast bestaan; verdergaande wijziging van sectorale regelgeving moet volgens de toelichting separaat gebeuren. Hiermee adresseert de Commissie een duidelijk consultatiesignaal: de roep om samenhang tussen het aanbestedingskader en de vele ‘how to buy’-bepalingen in sectorwetgeving.

Rechtsbescherming

Over rechtsbescherming bevat het Voorstel inderdaad vrijwel niets: de rechtsbeschermingsrichtlijnen (89/665/EEG en 92/13/EEG) worden niet herzien en blijven van toepassing, inclusief de standstill-termijn. Dat bevestigt het beeld uit de consultaties, waarin rechtsbescherming buiten de scope was geplaatst. Vermeldenswaard is wel dat het Voorstel de kring van belanghebbenden bij de dynamische procedure beperkt tot ondernemers die een inschrijving hebben ingediend (art. 38 lid 4 Voorstel). Voor Nederland blijft de discussie over verbetering van de rechtsbescherming bij aanbesteden dus primair een nationale aangelegenheid, waarover het wetsvoorstel rechtsbescherming nog aanhangig is.

Afronding: wat betekent dit voor de praktijk?

Het Voorstel laat een Commissie zien die kiest voor maximale harmonisatie: één verordening, drie procedures, verplichte kwaliteitsweging, een Europees voorkeursregime en een volledig digitale infrastructuur. Op onderdelen worden consultatiewensen ruimhartig gehonoreerd (onderhandelingsruimte, once-only, MKB-maatregelen, R&D-uitzondering, kader voor derde landen), op andere onderdelen juist niet (drempels, looptijd raamovereenkomsten, samenvoeging van de speciale sectoren).

Na de publicatie begint het eigenlijke wetgevingstraject: de gewone wetgevingsprocedure. Gelet op de politieke gevoeligheid van de instrumentkeuze, de Europese voorkeur en de verplichte BPKV, en de forse delegatie van bevoegdheden aan de Commissie, ligt een langdurig traject met te verwachten substantiële amendementen voor de hand. De verordening treedt volgens het Voorstel in werking twintig dagen na publicatie in het Publicatieblad en wordt twee jaar na de inwerkingtreding van toepassing (art. 149 Voorstel). Afgaande op de herziening van 2014 en die termijn zullen de nieuwe regels realistisch bezien niet vóór 2029 of 2030 van toepassing worden.

Voor aanbesteders en ondernemers bestaat niet direct acute noodzaak tot actie. Wel is er alle reden om het traject te volgen en alvast te inventariseren wat de voorstellen zouden betekenen voor de eigen inkoopstrategie, raamovereenkomsten, gunningsmodellen en toeleveringsketens. Wij volgen de ontwikkelingen op de voet.